4-2. 「‘북방한계선’은 합법적 군사분계선인가?」

남북관계
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2021-01-21 17:23
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4-2. 「‘북방한계선’은 합법적 군사분계선인가?」(1989년 『통일시론』, 신화)


 


 


서문상황적 배경의 이해

1999년 6월 11일과 15일 사이에, 한반도 서해상 연평도 동북방옹진반도 남단 구월봉 남방 해상에서 발생한 남북한 해군의 무력충돌은 1953년 7월 27일 한국전쟁 정전협정 체결 이후 실제로 남ㆍ북한 간에 행동화된 군사충돌 중 최대 규모의 불상사다. 이번의 해군 교전은 우발적 행위의 결과가 아니라, 쌍방의 치밀한 계산과 준비를 거친 군사력의 행사였다는 사실 때문에 더욱 중대한 사건이다. 정전협정 발효 후 46년 뒤에 일어난 이번 해군 충돌의 순수 군사적 결과는 북한 해군 함정 침몰 1척, 대파 3척(북측 공식 발표), 남한 해군 함정 경미한 손상 3척(남측 공식 발표)인 것으로 알려졌다. 불과 몇 분 사이에 침몰한 북한 함정 1척과 그 승무원 20~30명이 배와 함께 사망한 것으로 남측 군 당국의 비공식 발표가 있었다. 북측의 공식 발표에는 병력 손실에 대한 언급이 없어서 확정할 수 없다(1999.7.20 현재).
정전협정 발효 이후에 발생한 쌍방 간 주요 군사충돌은 이번을 합쳐서 일곱 번이며 그 각 상황은 다음과 같다.




1967.1.19 : 남한 해군 구축함 제56호, 동해안 휴전선 부근 북측 육지 근접 지점에서 북쪽 해안포와 교전, 침몰. 승무원 사망 11명, 부상 30명.
1968.1.23 : 미국 전파 통신 수집용 최첨단 첩보함 푸에블로(Pueblo) 호, 북한 원산(元山) 앞 영해(12마일) 침해, 나포됨. 영해 침해 시인 후 12월 23일, 승무원 82명 석방. 스파이함은 불반환.
1968.11.2 : 남한 동해안 울진ㆍ삼척에 북한 무장 게릴라 부대 침투, 서울 청와대 지근거리까지 접근 성공, 교전( ‘김신조 부대 서울 침투 사건’). 체포 5명, 자수 2명, 사살 100여 명, 남측 군인 사상 70명이라고 발표됨.
1969.4.15 : 미국 공군 고공 첩보정찰기 EC–121기, 북한 함경도 영공 침공(?)으로 북한 공군기에 의해 격추.
1969.8.17 : 미국 육군 헬리콥터 중부 휴전선 월경, 영공 침공으로 격추됨. 미국 측의 영공 침공 사실 시인 후 승무원 2명의 시체 인도.
1976.8.18 : 비무장지대상의 판문점 공동경비구역 내에서 미군–북한군 충돌, 미군 장교 2명 사망. 공동경비구역 내에 있는 미루나무를 미군 측이 사계청소를 위해서 도끼로 자르다가, 그것을 말리는 북한군과 충돌한 사건.
1999.6.15 : 연평도 북서방 해상에서 남ㆍ북 해군 교전.





이상의 주요 군사적 충돌 7건 중, 북한–미국 간 사건 4건, 남–북한 간 사건 3건이며, 지상 2건, 공중 2건, 해상 3건으로 분류된다. 무력충돌 발생의 시기적 상황의 특성으로 분류하면, 한국 구축함(1967), 미국 푸에블로 호(1968), 북한 특공대 청와대 기습(1968), 미국 EC–121첩보기(1969), 미국 육군 헬리콥터(1969) 등의 사건들은 미국의 베트남전쟁 최절정기와 남한 군대의 베트남전쟁 개입 및 참전 기간(1966~75)에 한반도 주변 및 남ㆍ북한 사이에 조성된 미국ㆍ북한ㆍ남한 간 일촉즉발의 위기를 반영한 것이다. 판문점 공동경비구역 내에서의 소위 ‘미루나무 살인’사건은 그 후유증이라 할 수 있다.
1976년까지의 사건들의 직ㆍ간접적 원인이 미국의 베트남전쟁과 한국군 ‘월남파병’이었던 것과는 달리, 1999년 6월의 남ㆍ북한 서해상 해군 교전은 그 원인이 46년 전으로 거슬러 올라가, 1953년(7월 27일)에 조인ㆍ발효한 정전협정의 불확실성과 협정의 합의조문에 대한 남ㆍ북한의 해석차(또는 일방적 왜곡)에서 기인한다. 그런 까닭에 이번 해상 교전은 그 정전협정의 원천으로 돌아가서 엄정한 사실 규명을 해야만 시비를 가릴 수 있다. 그리고 분쟁점을 바로잡아야만 앞으로 이 같은 군사충돌의 재발을 예방할 수 있다. 남ㆍ북한 각기의 주장은 전면적으로 대립하는 데서 끝나는 것이 아니다. 이 불행한 사태의 원인ㆍ과정ㆍ결과에 관해서 쌍방은 전적으로 자기 합리화를 고집하고 있다. 우리 남쪽의 경우 심지어 일부 몰지각하고 선동적인 신문ㆍ방송ㆍ기자ㆍ평론가 들이 아무런 사실 인식의 근거도 없이, 북한 해군 함대의 “한국(남한) 영해 침범”이라고까지 외치면서 흥분했다. 정부(군사) 당국조차 ‘영해 침범’이라고는 주장하지 않는데, 문제의 전체적 맥락이나 구조에 대해서 무지한 신문인들과 소위 ‘전문가’를 자처하는 지식인ㆍ교수들이 오히려 “한국 영해 침공”이라고 대서특필하고 방송ㆍ텔레비전에서 국민 감정을 선동하고 있다. 이 같은 한국의 소위 ‘언론(인)’의 작태는 지난 냉전ㆍ반공주의ㆍ반평화 군사독재 시대의 무책임성과 어용성과 경박성을 조금도 청산하지 못한 ‘반공 선동주의’를 그대로 드러내고 있다.
이 글의 본론에서 전체상을 상세히 분석하고 서술하겠지만, 이번 해상에서의 남ㆍ북 함대 간 교전의 성격은 “북한의 계획된 도발” 또는 “영해침범”이라는 한마디로 단정해 모든 위법과 책임을 한쪽에 돌려 씌우고 끝나는, 그런 단순ㆍ명료한 사건 구조가 아니다. 비무장지대의 어디선가 총성이 울리거나 충돌 소식이 들리면, 우리 정부(군부)와 ‘언론’은, 그리고 그들의 말을 맹목적으로 따르는 대부분의 국민은, 50년간 길들여진 대로, 거의 조건반사적으로 “또 북한 공산도당이 저지른 악랄한 휴전협정 위반 행위!”로 단정하고 흥분하고 규탄해왔다. 이번 서해상 해군 충돌의 전체 과정을 통해서도 그러했다. 이 같은 국민 정서는 언제나 사건과 사태의 진상규명을 스스로 거부하는 위험한 고정관념이다.
전문적ㆍ객관적 관점과 남ㆍ북 어느 쪽에도 편들지 않는 독립(중립)적 관점에서 보면, 남ㆍ북한 간의 행위는 거의 예외없이 서로 원인을 주고받는 인과관계와 상호작용의 연쇄적 성격임을 알 수 있다. 휴전선 비무장지대에서의 충돌이 가장 적합한 실례다. 사태의 전모를 철두철미하게 검증해보면 어느 한쪽도 책임을 회피할 수 없다. 남ㆍ북한의 어느 한쪽은 전적으로 결백하고 다른 쪽은 전적으로 위법자라는 식의 간편하고도 행복한 도식은 성립되지 않는다. 이 사실은 선량한 남한 시민들에게는 심정적으로 불편할지 모르지만, 사실은 사실이다. 북한에 대해서 언제나 자기 국가의 행위의 결백성이나 도덕적 우월성을 믿고 싶고, 또 억지로라도 그렇게 생각해야 마음이 편한 ‘광신적 극우ㆍ반공주의자’들도 많을 것이다.
이번 서해상 남ㆍ북 해군 교전의 단순명료한 일방적 위법성과 책임을 주장하고 싶거나 그렇게 믿고 싶은 사람들에게는 마음의 눈에 낀 안개를 벗겨줄 좋은 통계적 근거가 있다. 정전협정이 발효된 1953년 7월 27일 오후 10시부터 지금(정확하게는 1998년 6월 말까지)까지 군사정전위원회에 등재된 남ㆍ북 각기의 ‘정전(휴전) 위반 현황’을 알면 남ㆍ북 간에 일어나는 문제의 가려진 진실을 이해하는 데 조금은 도움이 될 것이다.
통계를 보면 북한 측 위반 건(件)수는 총 42만 4,356건이다(〈표1〉참조). 한국(남한) 측의 결백성과 대조적으로 북한 측의 상시적 협정 위반 습성을 강조하기 위해서 연구자 박헌옥은 남쪽(미국+한국=유엔군)의 위반 현황에 관해서 다음과 같이 기술하고 있다.

●[표 1]북한의 휴전협정 위반 현황



한편, 북한 측이 인정한 협정 위반 건수는 단 2건에 불과한 반면, 1991년까지 유엔군 측의 휴전협정 위반이 45만 4,605건이라고 주장하고 있으나, 유엔군 측 실제 위반 건수는 16건으로 알려졌다.1)





간추려 말하자면, 북과 남이 시인한 위반 건수는 각기 2건과 16건이지만, 서로가 상대방이 위반했다고 제기한 정전협정 위반 건수는 각기 40여만 건으로 막상막하임을 알 수 있다. 그런데도 이 연구자는, “…… 결국 북한이 한국전쟁을 도발했고, 패전으로 체결된 휴전협정도 제대로 지키지 않은 채 상습적이고도 의도적인 크고 작은 도발을 계속해온 점은 한국 안보에 위협을 가중시킨 것 외에도 한반도의 평화정책과 민족통일을 지연시킨 데 대한 책임을 민족사 앞에 지지 않을 수 없다고 하겠다”2)고 단정하고 있다.
남ㆍ북 쌍방의 엄청난 정전협정 위반 사실의 상세한 내역을 눈앞에 놓고도 이 같은 일방적 결론을 도출하는 것이 한국의 정부(국방부), 소위 ‘전문가’들과 맹목적 ‘애국자’들의 경향성이다. 하물며 아무런 정보도 갖지 않은 일반 지식인들, 오로지 정부 당국의 발표만을 곧이곧대로 믿는 데 길들여진, 또는 심지어 그렇게 믿고 싶어하는 이 나라의 남녀노소들이야 더 말할 나위가 없겠다. 서해상 해군 충돌도 마찬가지다.
이상에서 검토한 약간의 사전 지식 또는 ‘진실’을 알고자 하는 객관적 문제 의식을 가지고 본론에 들어가자.

정전협정의 합법적인 분계선과 관할 구역

정전협정은 남ㆍ북의 교전 당사자(군대)를 분리하여 “무력 행위의 완전한 정지”(서문)를 보장하는 ‘분계선’과 ‘지역’(공간) 설정을 4개 항목으로 나누어 규정하고 있다.

‘쌍방’이 승인한 구역 또는 수역의 해석 및 이해

① 지상(地上)의 군사분계선(線) 및 비무장지대(地帶)(서해안에서 동해안까지의 육안까지의 육지 공간, DMZ)에 대하여: 제1조 ‘군사분계선과 비무장지대’의 1,2,3,4항은, 동해안에서 서해안까지의 지상 약 250킬로미터 길이의 ‘휴전선’과 그 남ㆍ북에 협정상 각기 2킬로미터의 폭을 가지고 설정된 비무장지대(DMZ)라는 ‘완충지대’에 관해서 상세하게 규정하고 있다(그러나 이들 지상의 규정들은 이번의 서해상 해군 교전과는 무관하므로 본론에서는 생략한다). 지상에서의 이 분계선과 비무장지대가 정전협정에서 ‘쌍방’이 합의한 선과 지대다. 이 ‘쌍방’이라는 개념이 중요하다. ‘쌍방’이 합의한 것이냐, 아니면 ‘일방’적인 주장이나 결정이냐가, 이번 해상 교전과 이른바 그것이 일어나는 동기ㆍ이유인 ‘북방한계선’의 성격 규정의 핵심적인 결정 요인이기 때문이다.
② ‘한강 하구 수역’이라는 남ㆍ북 공용의 특수구역: 한강이 서해에 유입되는 ‘한강 하구(漢江河口) 수역’은 정전협정의 ‘제1조 군사분계선과 비무장지대’의 제5항에 의해서 남ㆍ북한 쌍방의 민간선박(주로 어선)에게 그 이용이 개방되어 있다. 이 규정의 성격은 육지상의 비무장지대가 남ㆍ북의 민간 이용을 금지하고 있는 것과는 대조적이다. 그 협정 규정은 다음과 같다.




제1조 제5항: 한강 하구의 수역으로서 그 한쪽 강안(강기슭)이 다른 일방의 통제하에 있는 곳은 쌍방의 민간 선박의 항해에 이를 개방한다. 첨부한 지도(제2도를 보라)에 표시한 부분의 한강 하구의 항행 규칙은 군사정전위원회가 이를 규정한다. 쌍방 민간 선박이 항해함에 있어 자기 측의 군사통제하에 있는 육지에 배를 대는 것은 제한받지 않는다.





〈그림 1〉에서 보듯이, 남ㆍ북 민간 선박이 자유 항행ㆍ이용할 수 있는 이 특수구역은, 한강과 임진강이 합류하는 지점(동쪽)에서부터 다시 한강이 되어, 강화도 북변과 북한 측의 황해도의 예성강이 만나서 넓은 한강 하류 수역을 형성하여 넓어지면서, 북쪽의 굴당초 끝과 남쪽의 작은 섬 불음도를 남북으로 연결하는 선으로 둘러싸인 구불구불한 모양의 남북 간 수역이다.

●[그림 1] 정전협정 첨부지도 제2도(정전협정 제1조 군사분계선과 비무장지대 제5항 한강 하구의 수역)


이 규정은 별도의 어떤 용어나 표현으로 명시하지는 않았지만, 협정 조문의 내용으로 미루어 한강 하류에서 황해에 접하는 남ㆍ북한 사이의 수역은 일종의 ‘국제수로’(international water ways) 성격으로 규정했다. 이 서해안 ‘한강 하구 수역”내에서 남ㆍ북한의 민간 배들은 일종의 ‘자유통행권’(right of free passage) 또는 ‘무해통행권’(right of innocent passage)을 인정받고 있다. ■로 표시된 구역은 정전협정 조인 당사자 “쌍방이 공인”하고, 또 “쌍방이 관리하는 구역”으로 규정되었다. 하지만 정전협정에서 규정한 대로 민간 어선의 자유로운 이용이 허용되어왔는지는 의심스럽다.
이 ‘쌍방’이라는 용어가 중요하다. 육지상에서의 군사분계선과 비무장지대를 제외하면, 서해 바다에서 이 ‘한강 하구 수역’만이 북한과 유엔군 총사령관 ‘쌍방’이 인정ㆍ합의하고 ‘쌍방’이 ‘함께’ 관리해온 수역이기 때문이다. 이번 남ㆍ북한 해군 충돌 후에 우리 정부(국방부) 당국자들이나 언론계의 어떤 식자들은 이른바 ‘북방한계선’과 그 선을 따라서 남쪽에 한국 측이 설정한 ‘완충구역’이나 ‘어로한계선’을, 북한 측이 1991년 12월 13일에 조인한 「남북사이의 화해와 불가침 및 교류ㆍ협력에 관한 합의서」( 「남북합의서」)의 「부속합의서」제3장의 “불가침 경계선 및 구역” 제9조와 제10조에서 인정했다고 주장했다. 그러나 이런 해석은 옳지 않다고 보아야 한다. 왜냐하면 「남북합의서」의 「부속합의서」에서는 정전협정에 관해 다시 명시적으로 규정했는데, 어느 ‘한쪽’의 행위나 결정을 적시할 때는 그 상황의 경우에 따라서 ‘일방’ ‘자기 측’ ‘상대 측’(또는 상대방)으로 표기하고, 협정 당사자 또는 남ㆍ북이 ‘함께’ 인정했거나 함께 관할했거나 하는(해온) 일을 적시할 때는 반드시 ‘쌍방’이라는 용어를 쓰고 있기 때문이다. 이 용어의 엄격한 구분은 「남북합의서」의 「부속합의서」를 작성하는 협의 과정에서, 북한 쪽이 정전협정상의 쌍방(유엔군 총사령관과 북한ㆍ중공군 사령관)이 ‘함께’ 인정하고 합의해 조문화한 결정 사항으로 ‘함께’, 즉 ‘공동’으로 ‘관리’해온 일만을 “쌍방이 지금까지 관리해 온” 선 또는 구역으로 엄격히 구분하고 있다. 한쪽’과 ‘양쪽’을 엄격히 구분한 이 용어의 뜻을 한국(남한) 측 대표들이 인식하지 못한 결과가 아닌가 추측된다. 북측은 ‘북방한계선’은 남한이 ‘자기측’ 또는 ‘일방’으로 설정한 선이지 정전협정상의 ‘쌍방’의 개념에 해당하지 않는 선 또는 구역으로 주장하는 것 같다. 이 협정 용어의 분별적 사용은 이번 해군 충돌과 ‘북방한계선’의 협정상 효과를 가르는 핵심적 기준이 된다. 그런데도 이번 사건 후의 발언들에서 바로 이 중대한 사실을 많은 논자들이 간과하고 있다. 어느쪽 해석이 옳은가? 의당 남한(한국) 쪽의 편을 들어야 할 것으로 여겨지는 유엔군 총사령관(미국)은 남ㆍ북 해군 충돌 이후 남한쪽에 유리한 성명이나 공식 발언을 하지 않고 있다. 미국(유엔군 총사령관)의 이런 태도는 무엇을 말하는 것인가? 심각하게 음미해볼 일이다( 「남북합의서」의 해석 및 유엔군(미국 정부)과 남ㆍ북간 해상의 ‘선’ ‘지대’에 관해서는 뒤에서 다시 개별 항목으로 상술한다).

분계선의 성격

정전협정에서 한국의 서해안 하면에 ‘쌍방’이 합의해 그은 ‘분계선’과 쌍방이 ‘함께’ 관리해온 선(線)은 정전협정 “제2조 정화(停火) 및 정전의 구체적 조치들”의 제12항 (b)에 의해서 그어진 ‘Aㆍ가—Bㆍ나’선이다.
이 선은, 위의 1부에서 검토된 서해안의 ‘한강 하구 수역’의 남ㆍ북한 사이의 대체로 중앙선을 따라서, 강화도, 석모도의 서쪽 약 30킬로미터의 거리에 있는 우도(隅島)까지를 연결하는 선이다(〈그림 2〉: 정전협정 첨부지도 제3도를 보라). 정전협정 첨부지도의 유엔(미국) 측 지도상에는 ‘A—B’로, 조선 인민군 측 지도상에는 ‘가—나’로 표시돼 있는 이 선은 육지의 군사분계선(DMZ)과 같은 규정이나 성격을 가지는 서해안의 군사적 해상분계선이 아니다. 이 차이를 명확히 이해해야 한다.

●[그림 2] 정전협정 첨부 지도 제3도(정전협정 제2조 제13항 (b)에서 규정된 서해 5도)


이 ‘Aㆍ가—Bㆍ나’선은, 정전협정 제12항 (b)에서 서해안 “한강 하구 공용수역”에 산재하는 수없이 많은 작은 섬들에 대한 통제권을 유엔군과 북한 쪽으로 구분하는 기준선으로 설정된 것이다. 위의 1항에서 검토했듯이, 한강 하구 공용수역( ) 안에서 이 선은 남ㆍ북의 민간선의 자유항행이 인정되기 때문에, 육지의 군사분계선과 같은 분리(分離)의 기능을 하지 않는다. 우도에서 한강 하구 수역의 끝인 황해도(북쪽)의 마항동과 남한 쪽의 불음도를 연결하는 직선부까지 ‘하구 수역’밖의 길이는 약 13킬로미터다.
이 Aㆍ가—Bㆍ나 중 약 13킬로미터에 해당하는 선은 (북한) 황해도와 (남한) 경기도의 도(道) 경계선으로서, 그 선의 남쪽과 북쪽에 있는 수많은 작은 섬들의 관할권을 표시하는 선일 뿐, 아무런 해상에서의 ‘군사적 분계선’의 기능이 없다(정전협정 첨부지도 제3도에서 Aㆍ가—Bㆍ나선의 성격과 기능을 명시한 단서).
이 황해도–경기도 도 분계선과 한강 하류 민간 선박 자유항행 구역이 정전협정상 서해안과 서해 해면에 ‘쌍방’이 설정하고 ‘함께’ 관리해온 유일한 ‘선’과 ‘구역’이다.

서해 5북방한계선군사완충지대의 법적 성격 및 지위 문제

1999년 6월에 발생한 남ㆍ북한 해군의 서해상 전투에 대해서 남ㆍ북한의 주장은 정반대다. 남한(한국) 당국의 공식 또는 비공식 주장은 다음과 같이 요약된다.




① 우도–연평도–소청도–대청도–백령도를 연결하는 해상의 선은 ‘북방한계선’(NLL)이다. 이 선은 북한 함정 또는 어선이 넘어올 수 없는 ‘군사분계선’이다.
② 그리고 그 남쪽으로 평균 약 12킬로미터 폭의 해역은 남북 간 ‘군사완충지대’다.
③ ‘북방한계선’은 6ㆍ25전쟁 중에 유엔군이 설정한 군사분계선인 ‘클라크 라인’을 그대로 따른 선이다.
④ 북한은 그동안 ‘묵시적’으로 북방한계선을 인정해왔다.
⑤ 북한은 1992년에 체결된 「남북기본합의서」에서도 쌍방이 관할하는 ‘지역’을 인정한다고 했다.
⑥ ‘북방한계선’은 지난 40여 년간 사실상의 남북 간 서해 해상분계선의 효력과 기능을 하고 있다.
⑦ 국제법적으로 ‘실효성’의 원칙과 ‘응고’의 원칙에 의해서 수용되고 있다. 따라서 북방한계선과 완충지대를 넘는 행위는 불법적 침범행위다.
⑧ 따라서 이번 연평도 서북방 해상에서의 한국 해군의 행위는 정당방위이며 합법적 자위권의 발동이다.





이상의 내용이 이번 사건에서 대체로 한국 정부(국방부)를 대표하는 국방부 대변인의 공식 견해3)이자 기타 정부 당국들의 주장이다.
이에 대해 북한은, 해군 충돌이 있은 해상 부근을 “우리의 영해”라고 주장하고, 남한 측의 주장들을 전면적으로 부정하면서, “우리 함선들을 상대로 한 무장도발이며 군사적 도전”이라고 규정했다(사건 발생 직후의 평양방송 보도, 판문점 조ㆍ미 군사장성급 회담, 북경에서의 남북 정부차관급 회담 등에서의 성명).
이처럼, 남ㆍ북의 주장은 어느 한 항목에서의 합치점도 없이 전면적으로 상치, 대립하고 있다. 북한 측은 남한 측 국방부 대변인 성명으로 대표되는 한국(남한) 정부의 주장들을 전적으로 부인할 뿐만 아니라, 남한 측이 주장하는 이른바 ‘북방한계선’과 ‘서해해상 군사완충지대’가 중대한 정전협정 위반이며 남한의 일방적 결정이라고 비난한다. 그리고 그 분쟁 해역은 북한의 “정당한 영해”(국제법상의)임을 내세우고, 북한 어선과 함정의 그곳에서의 작업을 방해ㆍ공격한 남한 해군의 행동을 “용서할 수 없는 무장도발”이라고 규탄했다(사건 후 거듭된 북한 방송, 북경에서의 남북한 차관회담, 그 후의 판문점 정전협정회의 등). 따라서 이같이 정면 대립하는 주장과 해석들의 정당성 여부가 우선 밝혀져야 한다. 그리고 그 사실 인식을 바탕으로 남ㆍ북의 정치ㆍ군사적 태도 수정이 있어야 한다. 이런 전향적 사고와 이성적 노력이 없이 서로 자기쪽의 해석과 주장만을 고집한다면, 남ㆍ북한 사이에는 앞으로도 1999년 6월과 같은 군사 위기가 거듭될 것이 분명하다. 그 같은 무력충돌이 연속될 경우 ‘전쟁’으로 확전되지 않는다는 보장은 없다.

정전협정상 유일한 분계선수역

이번 무력충돌은 서해상의 도서ㆍ선ㆍ구역 등의 개념에 관한 해석의 차와 주장의 대립이 빚은 결과적 불상사다. 앞에서 골자만을 요약해서 기술한 바와 같이 정전협정에서 이 쟁점들에 관한 조문은 제2조 정화 및 정전의 구체적 조치, A. 총칙, 13항 (b), 15항 및 13항 (b)의 첨부지도(〈그림 2〉)에 기재된 추가적 합의 내용의 세 가지 규정들이다(한강 하구 도 분계선과 개방수역에 관해서는 위에서 검토했다). 정전협정 규정의 전체 구조와 규정 내용을 정확히 이해하려면 13항 (b) 문장의 구성대로 전문을 알아야 하지만, 여기서는 편의상 13항 (b)의 협정 문장을 내용별로 항목화하여 세분해본다.




① 정전협정 발효 후 10일 내에 쌍방은 상대방의 후방 연해도서 및 해변으로부터 병력ㆍ장비ㆍ물자를 철수한다.
② 이를 이행치 않을 때는 상대방은 그 영역에 대한 치안유지에 필요한 조치를 취할 권리를 보유한다.
③ “연해도서”의 정의는 정전협정의 발효시에 어느 쪽이 점령하고 있었느냐와는 관계없이 (전쟁 발생 전날인) 1950년 6월 24일에 각기가 통제하고 있던 섬들을 말한다.
④ 다만, 황해도와 경기도의 도(道) 경계선의 서ㆍ북쪽에 있는 모든 섬 중에서 백령도ㆍ대청도ㆍ소청도ㆍ연평도ㆍ우도의 다섯 섬은 유엔군 총사령관의 군사통제하에 남겨둔다. 그 해역에서 그밖의 모든 섬은 조선인민군과 중국인민지원군 총사령관의 군사통제하에 둔다.
⑤ 서해안에서 위에서 말한 분계선 남쪽에 있는 섬들은 유엔군 총사령관의 군사통제하에 둔다(<그림 2>).





위의 다섯 가지의 합의된 조치 사항을 알기 쉽게 설명하면 이렇다. 3년 1개월간의 전쟁이 끝났을 때, 서해상의 웬만한 섬들은 압도적인 제공권과 제해권을 장악한 유엔군의 점령 또는 관제하에 있었다. 그러나 정전협정에서는 협상 과정에서의 치열한 논란 끝에 해상의 섬들의 통제권은 (1) 정전 발효 당일(1953년 7월 27일)의 실제적 점령 또는 관제 상태로 귀속되지 않고, (2) 3년 1개월 전의 전쟁 발생 전날(1950년 6월 24일)을 기준으로 하고, (3) 그 분계선은 원칙적으로 그 과거 시점에서의 황해도–경기도 도분계선(〈그림 2〉의 ‘Aㆍ가—Bㆍ나’선)으로 하되, (4) 다만 북한의 황해도 해안에 가까운 도서들은 유엔군이 포기하지만, 그중에서 큰 섬 백령도ㆍ대청도ㆍ소청도ㆍ연평도ㆍ우도의 5도서만을 그대로 유엔군 통제하에 두기로 합의하고, (5) 그밖에 황해도–경기도 도분계선( ‘Aㆍ가—Bㆍ나’선)을 기준으로 남한의 육지에서 가까운 서해안 한강 하구에 산재하는 섬들은 유엔 통제하에, 그 선의 북쪽에 있는 섬들은 북한 통제하에 두기로 한 것이다(지도를 세밀히 참고해보아야 이해가 간다). 이 부분의 정전협정 합의 규정을 이해하는 데 가장 중요한 사실은 이 서해안 수역의 분계선이 황해도와 경기도의 도 경계선이라는 사실이다. 그 도 경계선은 한강 하구 수역( ) 끝에서 우도(북위 37。36、, 동경 125。58、)까지이며, 우도(Aㆍ가)에서 끝난다는 사실이다. 이 경계선의 길이는 강화도에서 직선거리로는 약 36킬로미터에 불과하다. 우도에서 끝나는 도 경계선 외에는 정전협정상 “쌍방이 인정하고 쌍방의 합의로 설치된 선”이 없다. ‘북방한계선’의 문제를 이해하려면 이 사실을 토대로 해야 한다.

서해 5도의 정전협정상 성격 및 법적 지위

이 문제와 관련해서는 먼저, 현재 한국 해군(유엔군)의 통제하에 있는 서해 5도의 지리학적 위치ㆍ크기ㆍ북한과의 인접거리를 알 필요가 있다. 연평도의 경우는 가장 가까운 북한 영토의 섬에서 불과 4킬로미터의 거리에 자리하고 있고, 황해도 옹진반도의 끝에서부터도 국제 해양법상 영해거리인 12마일(약 20킬로미터)의 절반밖에 안 되는 지근거리에 자리하고 있다. 참고로 인천항에서 백령도까지의 거리는 직선거리로도 180킬로미터가 넘는다. 이처럼 서해 5도는 그 전부가 북한의 황해도의 해안선을 남서(南西)에서 완전히 포위한 위치에서 국제 해양법 규정의 북한 영해 안에 놓여 있다.

●[표 2] 북한 영토와 서해 5도의 거리


 



위치


면적


육지와의 거리


백령도


37°58′N, 124°40′E


47㎢


장산곶에서 17km


월내도에서 12km


대청도


37°50′N, 124°42′E


25㎢


하련도에서 19km


소청도


37°46′N, 124°46′E


6㎢


하련도에서 15km


연평도


37°38′N, 125°40′E


7.4㎢


옹진반도에서 12.6km


미력리도에서 4km


우도


37°36′N, 125°58′E


0.2㎢


하련도에서 9.8km



‘서해 5도’의 정전협정상의 특이한 성격

기하학의 초보적 공리의 하나인 점(點)은 “위치는 있으나 크기는 없다”로 정의할 수 있는데, 바로 서해 5도에 해당된다. 정전협정 제2조 13항 (b)에서 그 군사적 통제권의 소유가 규정된 이 섬들에게는 별도 규정으로 특수한 성격적 제한이 가해져 있다.
미국(유엔군)ㆍ북한인민군ㆍ중공지원군의 총사령관은 이 섬들의 소속 통제권을 규정한 뒤에, 지도상의 확정 작업 과정에서 다음과 같이 ‘주’(註)의 형식으로 엄격한 별도의 단서를 붙였다(조선인민군 측 한글 조문과 유엔군 사령부 측 영문을 병기한다).




첨부한 지도 제3도
조선 서부 연해섬들의 통제
(제 13항 ㄴ항목을 보라)

황해도와 경기도의 도계선(가–나선) 북쪽과 서쪽에 있는 모든 섬 중에서 하기한 다섯(5) 도서군들을 제외한 기타 모든 섬들은 조선인민군 최고사령관과 중국인민지원군사령원의 군사통제하에 둔다(5개 섬의 위치: 동경, 북위, 도분 표시). 상기 다섯(5) 도서군들은 국제련합군 총사령관의 군사통제하에 남겨둔다. 한국 서부 해안에 있어서 상기 경계선 이남에 있는 모든 섬들은 국제련합군 총사령관의 군사통제하에 남겨둔다.

(주 1) 상기계선(가–나선)의 목적은 다만 조선 서부 연해섬들의 통제를 표시하는 것이다. 이 선은 아무런 다른 의의가 없으며 또한 이에 다른 의의를 첨부하지도 못한다(The purpose of the line A–B is solely to indicate the control of coastal islands on the west coast of Korea. This line has no other significance and none shall be attached thereto).
(주 2) 각 도서군들을 둘러싼 장방형의구획의 목적은 다만 국제련합군 총사령관의 군사통제하에 남겨두는 각 도서군들을 표시하는 것이다. 이러한 장방형의 구획은 아무런 다른 의의가 없으며 또한 이에 다른 의의를 첨부하지도 못한다(The rectangles which inclose island groups are for the sole purpose of indicating island groups which shall remain under the military control of the Commander–in–Chief, United Nations Command. These rectangles have no other significance and none shall be attached thereto).

(주 1)에서 가(A)—나(B)선의 성격은 앞에서 이미 검토했듯이, 경기도–황해도 도 경계선으로 육지에서 가까운 서해 연안의 많은 섬들의 남ㆍ북 통제권을 명시하는 선일 뿐, 그 선을 연장해서 또는 접속시켜서 다른 ‘선’이나 ‘구역’ 일부로 이용할 수 없다는 규정으로 해석된다.
(주 2)에는〈그림 2〉(정전협정 첨부지도 제3도를 보라)에서 보듯이 다섯(1~5) 개의 섬의 둘레에 섬의 위치를 시각적으로 뚜렷하게 보이도록 점선으로 된 4각형을 그려놓았다. 이 섬 둘레의 지도상 점선 사각형은 ① 섬의 위치를 명시하는 시각적 목적일 뿐, ② 그 섬들의 밖으로, 섬에 속하는 공간의 면적을 의미하지 않으며, ③ 그 4각형 점선 안의 공간이 어떤 ‘수역’ ‘구역’ ‘지대’ 또는 ‘구획’같은 것을 형성하지도 않으며, ④ 그 점선 4각형을 서로 연결하여 어떤 목적의 ‘선’을 긋는 것도 허용되지 않는다는 뜻으로 해석된다.





선으로 연결될 수 없는 서해 5도

여기서 가장 중요한 사실은, ‘서해 5도’는 각기가 따로따로 하나의 기하학적 ‘점’으로서 유엔군 통제하에 놓일 뿐, 군사 목적으로나 어업ㆍ산업적, 또는 정치적 목적의 선으로 연결될 수 없다는 것이다. 따라서 백령도ㆍ대청도ㆍ소청도의 각기의 거리 6킬로미터와 4킬로미터의 바다 공간은 물론, 근 100킬로미터나 되는 연평도와의 해상 공간은 어떤 목적이나 명분의 선으로 연결될 수 없다. 이 부분의 서해 해역 공간은 정전협정 발효 후 3개월 이내에 참전국가들의 정부급 정치회담(협정 제4조 제60항)에서 체결될 예정이었던 ‘평화(강화)협정’으로 성격이 결정되거나 국제 해양법의 해석으로 넘겨진 것이다.
한국전쟁 참전국들의 정부급 정치회담은 끝내 결렬되어 아무런 결론도 내리지 못했다. 제3차 국제해양법회의에서 조인(1982년)되고 1994년에 정식 발효된 해양법의 영해(領海)를 비롯한 어업전관수역, 경제수역 등에 관해서도 남ㆍ북한 간에는 아무런 합의가 없는 것이 오늘까지의 현실이다. 따라서 이 해역에서의 남ㆍ북간 권리ㆍ의무 관계는 그간에는 정전협정의 결정과 해석에, 그리고 1992년 이후는 휴전협정과 함께 「남북기본합의서」(1991년 12월 13일)의 결정ㆍ합의ㆍ해석에 따라야 할 것으로 해석된다( 「남북기본합의서」에서의 이 해석에 관한 부분에 대해서는 위에서 따로 검토했다).

●[그림 3] 남한 측 주장의 ‘북방한계선’과 ‘서해 해상군사완충지대’


결론적으로 말하면, ‘한강 하구 수역’의 황해도–경기도 도 경계선 ‘Aㆍ가—Bㆍ나선’을 제외하면, 유엔군(미국)을 포함한 남ㆍ북한 사이에 합의된 독점적 ‘수역’(水域ㆍ區域)이나 ‘분계선’(線)은 존재하지 않는다. 따라서 북한이 1977년에 선포한 50마일 “군사경계 수역”이나 남한이 주장하는 이른바 “서해 군사북방한계선”도 다같이 일방적 선언 및 주장일 뿐이다. 이런 ‘선’이나 ‘수역’은 앞으로 정전협정을 대체할 강화조약(평화협정)과 국교정상화의 과정에서 서로 합의되고 결정될 문제들로 남는다.

서해 군사북방한계선의 전신(또는 근거)으로 주장되는 소위 클라크 라인의 실상

이번에 남ㆍ북 해군 함정 충돌이 발생한 원인에 대해 한국(남한) 측은 북한 어선과 해군 함정이 거듭 ‘서해 북방한계선’을 침범하고 철수 요구ㆍ경고에 불응했기 때문이라고 주장했다(국방부 대변인 성명). 북쪽은 군사적 목적의 그런 경계선은 존재하지 않는다는 주장과 함께, “남조선 괴뢰들”이 황해도의 강령군 쌍고리 남동쪽 “우리 영해”에서 북쪽 해군 함정들에 대해 무모한 “군사적 도발행위”를 감행해 북쪽 함정을 침몰ㆍ파괴시켰다고 주장했다(사건 직후의 평양방송 보도).
남쪽이 존재한다고 주장하고 북쪽이 존재하지 않는다고 주장하는 이른바 남쪽 주장의 군사적 ‘북방한계선’과 ‘남북완충구역’의 법적인 존재 여부가 이번의 해군 무력충돌에 국한하지 않고 앞으로도 서해 해역의 문제에 관한 시비를 가리는 핵심문제로 제기된다. 남쪽의 또 하나의 주장은, 현재의 ‘북방한계선’이 한국전쟁 시기에 선포된 해상 군사분계선인 이른바 ‘클라크 라인’의 선과 그 법적 효과를 그대로 계승했다는 것이다.
그러면 소위 ‘클라크 라인’이란 어떤 것인가? 그것은 우리 측의 주장과는 전혀 다르다.

클라크 라인의 생성 과정, 그 목적과 효과, 그리고 폐기

클라크 라인(Clark Line, 1952년 9월 27일 설치, 53년 8월 27일 철폐)은 한국전쟁 기간 중, 1952년 4월 28일부터 53년 9월 10일까지 미군 총사령관 겸 유엔연합군 총사령관의 직위에 있었던 마크 W. 클라크(Mark W. Clark) 미국 육군대장의 이름을 딴 것이다. 1951년 7월 10일, 개성에서 정식회담이 시작된 정전협상이 지지부진하고, 새로 참전한 중국인민지원군(중공군)의 대공세로 수세에 몰린 미국(미군ㆍ유엔군)은, 중공(군)과 북한(인민군)에 대한 외부로부터의 압력을 강화해야 할 필요가 더욱 커졌다. 외부(외국) 무기ㆍ물자의 보급ㆍ지원ㆍ교역을 전면 차단함으로써 적(북한ㆍ중공)으로 하여금 미국의 정전 조건을 최단 시일 내에 수락하도록 압력을 가하는 수단으로서 중공과 북한에 대한 해안봉쇄(Embargo 또는 Blockade)를 실시하고 유엔 총회에 그 승인을 요청했다.
미국 정부(군)의 중공ㆍ북한 해안봉쇄안은, 유엔으로 하여금 모든 회원 국가에게 통신ㆍ전자제품 자재, 비행장 및 도로 건설 자재, 각종 화학 물자 및 화학 기재, 발전기 및 발전 관련 기재, 철ㆍ금속재 및 그것들의 제조용 기재, 석유(유류) 관련 장비, 정밀 제작 기계류, 그밖에 (품목을 명시하지 않은 채) 전반적 공업용 장비 일체의 대중공ㆍ북한 수출 및 중공과 북한으로부터의 모든 직접 또는 간접적 수출ㆍ재수출 및 중계적 방법의 수송 등을 완전 금지시키려는 목적이었다. 이는 미국 해군 함정이 이 해안봉쇄선 안에 들어오거나 나가는 외국 선박들에 대해 경고ㆍ정지ㆍ승선ㆍ임검ㆍ수색ㆍ나포 등을 할 수 있는 권한을 부여하는 유엔의 결의를 채택하게 하려는 것이었다.
원문은 다음과 같다.4)




RECOMMENDATIONS FOR EXTENSION OF UNITED NATIONS SELECTIVE EMBARGO

The General Assembly might recommend that every state prohibit all direct or indirect exports, reexports and transshipments to Communist China and North Korea of communications and electronics equipment, airfield and road construction equipment, chemicals and chemical equipment, electrical and power-generating equipment, metals, minerals and their manu-factures, metal-working machinery, petroleum equipment, precision instruments, and general industrial equipment.





사실은 유엔에 대한 중국ㆍ북한 해상봉쇄 조치 요청 1주일 전에(1952.9.27) 클라크 유엔군 총사령관은 위의 목적과 기능을 위한 실제적인 봉쇄 조치를 취했다. 이것이 ‘클라크 라인’이다. 하지만 미국 정부(군)는 중국 본토 해안에 대해서는 러시아를 비롯한 많은 나라들의 반대로 실효 있는 해상봉쇄의 가능성이 희박했기 때문에, 북한 해안만 미군 해군의 실력 행사로 봉쇄되는 상태가 계속되었다.

클라크 라인의 성격 및 기능

클라크 장군(유엔연합군 총사령관)의 전략으로 표현된 미국 정부의 대북한 해상봉쇄는 본래 다음과 같은 구체적 조치들을 포함했다.




① 어떤 국가의 선적 또는 국적에 등재된 선박이나 항공기도, 자국의 금수 종목의 산물이나 그 물자의 원산지 국가에 의한 금수물자를 막론하고, 어떤 출발점으로부터도 그것들의 공산 중국과 북한에 대한 수송을 금한다.
② 중국 정권이나 북한 당국에게 직접 또는 간접적으로 그들 국가의 국민이나 그들 정권 또는 당국의 대행 역할을 하는 어떠한 법인이나 행위자에 대해서도, 선박 및 항공기의 판매 또는 임대를 금지한다.
③ 중국인 또는 북한인의 소유 또는 지배하에 있는 선박들에 대해서는 물론, 자국에 의해서 금수 조치되었거나 그 물자의 원산지 국가에 의해서 금수 조치된 모든 종류의 물자를 적재하고 있다고 믿어지는 모든 선박에 대해서 정박 또는 항만 시설 설비의 편의제공을 금지한다.
④ 제3항에 포함되는 선박과 제1항에 포함되는 물자ㆍ상품에 대한 영해ㆍ영공 관할 영역 내에서의 모든 보험 또는 재보험 제공을 금한다.





원문은 다음과 같다.5)





  1. Prohibit vessels or aircraft of its registry from any point to Communist China or North Korea any types of goods embargoed by itself or by the country of origin of the goods.
    2. Prohibit the sale or charter of vessels and aircraft to the Chinese Communist regime or to the North Korean authorities, or to their nationals, or to any person or entity acting for them.
    3. Deny bunkering and port facilities to vessels owned or controlled by the Chinese Communists or North Koreans, and to vessels of any nationality believed to be carrying to Communist China or North Korea types of goods embargoed by itself or by the country of origin of the goods.
    4. Prohibit the insurance or reinsurance within its territorial jurisdiction of vessels included in paragraph 3 and of cargoes included in paragraph 1.





즉 ‘클라크 라인’은 6ㆍ25전쟁 중, 남ㆍ북한 사이의 해상 전투 행위의 어떤 분계 ‘선’, 완충 ‘선’, 또는 완충 ‘지대’ 등을 목적으로 설치됐던 선이 아니라, 제3국들의 선박과 항공기의 북한 지원ㆍ교역ㆍ출입 등을 저지해 공산군의 전력 약화를 기하고 상대방에 대해 미국의 조건대로 정전협정을 수락하도록 압력을 가하기 위한 ‘해상봉쇄선’이었던 것이다.

정전협정 제2조 14항 규정과 ‘클라크 라인’의 폐지

북한을 정전협상에서 굴복시키기 위해서 정전협상 도중(1952.9.27)에 일방적으로 선포된 소위 ‘클라크 라인’이라는 대중공ㆍ북한 해상봉쇄안은 유엔 총회에서 채택되지 않았다. 유엔안전보장이 사회가 전쟁 발발 당일(1950.6.25) 북한에 대해서, 그리고 1950년 11월에 북한에 진격한 중공군의 한국전 참전 후 51년 2월 1일에 유엔 총회가 채택한 중공에 대한 “침략자 결의”에서, ‘침략자’에 대한 직접적 지원의 자제를 권고하는 일반 원칙의 권고안을 채택한 바 있었기 때문이다.
‘클라크 라인’ 봉쇄선의 존재 여부와 관계없이, 북한에 대한 제3국의 해상 또는 공중 지원 행위는 미국의 압도적인 제공권과 제해권하에서는 실제 문제로서 불가능했다. 미국 정부는 그같이 이미 실제적으로 단행하고 있던 대북한 해상봉쇄선(클라크 라인)에 대해서 유엔 총회 결의라는 국제적 합법성의 명분을 첨가하려 했던 것이다. 해상이나 공중으로 그런 위험을 무릅쓰려는 국가나 개인 또는 법인은 없었다고 해도 과언이 아니다.
문제가 또 하나 있다. 이 문제와 관련된 사실과 사태 진전에 대해서 우리 국내에서 알고 있거나 지적하려는 전문가는 한 사람도 없다.
‘클라크 라인’이 일방적으로 집행되기 시작한 지 10개월 후에 정전협상이 끝나고 정전협정이 체결되었다. 그 협정의 “제2조 정화(停火) 및 정전의 구체적 조치, A. 총칙, 15항”으로 미국(유엔군)과 중공ㆍ북한은 다음과 같이 합의했다.




제2조 15항: 본 정전협정은 적대 중의 모든 해상 군사력에 적용되며, 이러한 해상 군사력은 비무장지대(육지)와 상대방의 군사통제하에 있는 조선의 육지에 인접한 해면(海面)을 존중해, 조선에 대하여 어떠한 종류의 봉쇄도 하지 못한다.

제2조 16항: 공역(空域)에 관한 15항과 동일한 규정(생략).





북한은 정전협정 조인(1953.7.27) 그날까지도 북한의 전체 해안을 실제적으로 봉쇄하고 있던 미국에게 협정 발표 후의 해안봉쇄의 불법부당성을 지적했다. 미국은 그에 동의한 것이다. 이것이 휴전협정 제2조 15항의 합의다(16항은 공중 영역에 관한 같은 합의 규정).
이 합의 규정에 따라서 클라크 유엔(미군) 총사령관은 정확히 협정 발효 1개월(30일) 뒤인 1953년 8월 27일, 11개월 전에 자신의 권위로 설치를 발표했던 ‘클라크 라인’의 철폐를 발표했다. 이것으로 북한 ‘해상봉쇄선’으로서의 이른바 ‘클라크 라인’은 1952년 9월 27일 발표일부터 정전협정 발효 1개월 뒤인 53년 8월 27일까지 11개월간의 존재를 마감하고 소멸되었다. 이로써 6ㆍ25전쟁 중 남ㆍ북한 사이의 바다에 그어졌던 경계선 또는 분계선은 정전협정 제2조, A. 총칙, 15항의 규정으로 사라진 것이다.


북방한계선의 생성 과정, 그 동기목적성격효과

리승만 대통령의 정전협정 파기 및 한국전쟁 재발 위협

리승만 대통령이 두만강–압록강선까지 전쟁 확대를 고집하면서 미국(유엔군)의 휴전 협상 노력을 끈질기게 방해한 정책과 행위는 잘 알려진 사실이다. 트루만 대통령의 후임인 아이젠하워 대통령 후보는 한국전쟁의 “조속한 정전”과 미군의 대폭 철수, 대체로 38도선에 해당하는 전투선에서의 정전을 선거공약으로 내걸고 당선되었다. 대통령 선거 당시 미국민의 66퍼센트가 당장 휴전, 미군철수에 찬성하고 있었다. 미국 정부로서는 온갖 고난 끝에 정전을 이루고 정전협정을 성립시킨 마당에, 협정 발효 뒤에도 계속 ‘북진통일’을 외치고, ‘두만강–압록강’선까지의 전쟁재개를 요구ㆍ위협하는 리승만 대통령을 회유ㆍ무마ㆍ협박하는 데 형용할 수 없는 어려움을 겪었다.
리승만 대통령은 공식적ㆍ비공식적으로, 공개적ㆍ비공개적으로, “한국(남한)군에 의한 단독적 휴전선 돌파, 대북한ㆍ중공군 공격, 북한 공산정권 및 국가의 군사적 타도, 두만강–압록강선의 실지 회복, 통일 달성”을 언명하고 계획했다. 리승만 대통령의 심사와 계산은, 아무리 미국 국민과 정부가 다시는 한반도에서의 전투나 군사적 개입을 원치 않는다 하더라도, 자신의 명령하에 한국군이 지상에서 휴전선을, 또는 해상에서 황해도 해안을 공격ㆍ상륙ㆍ진격하면, 미국은 결국 자신이 일으킨 새 한반도 전쟁에 다시 개입해 들어올 수밖에 다른 선택의 여지가 없다고 계산했던 것이다.
아이젠하워 신임 대통령은 정전협정 제4조 60항 합의에 따라, 협정 발효 후 90일 내에 정치회담을 열어서 통일문제를 논할 때까지만이라도 협정 파괴와 전쟁 도발 행위를 삼가달라고, 때로는 애원조로 때로는 협박조로 요청했다. 하지만 그와 같이 거듭되는 미국 정부의 호소는 리승만 대통령에게는 오히려 미국의 약점으로 비쳤다. 정전협상 기간에 노골화된 리 대통령의 휴전 반대, 군사적 도발 위협, 정전협정 조인 전ㆍ후에 이를 저지 또는 파괴하려는 한국군의 북한군 공격 계획, 협정 발효 후 정치회담 개시와 그 회의 기간 중의 그의 군사적ㆍ도발적 발언과 행위는 2년간이나 계속되었다. 한국 정부와 한국군의 정전협정 파괴 행위는 아이젠하워 대통령과 미국 군부ㆍ정부를 격노케 했다. 그런 한ㆍ미 간 긴장 사태는 드디어 리승만 대통령과 한국 정부 및 군에 대한 아이젠하워 미국 대통령 자신의 일종의 ‘최후통첩’격인 노골적인 협박으로 잠시 무마되었다.




아이젠하워 대통령이 리승만 대통령에게 보낸 극비 친서

와싱톤, 1953년 11월 4일

극비(Top Secret)
……(자신이 한국에 있는 미국과 유엔 참전국들의 군인의 생명과 안전을 보장해야 할 중대한 책임, 공산주의자들이 정전협정 위반시는 자신은 당연히 그들을 응징하는 군사행동을 취할 것이라는 등의 결의를 표명한 다음)…… 그러나 만약 귀하가 독단으로 (북한에 대한) 군사적 공격행위를 결심한다면 나는 귀하에게 대한민국 군대는 참담하고 괴멸적인 패배를 당할 뿐만 아니라, 기능할 수 있는 군사 집단으로서는 영원히 파멸되고 말 것이라는 본인의 확신을 전달한다. 그렇기 때문에 본인은 우리의 군사 지도자들이 (정전 발효 후의) 적절한 계획들을 수립할 수 있도록 귀하가 본인과 뜻을 함께할 용의가 있는지 없는지를 알고자 한다.
정전협정을 서명함에서 미국은 한국(반도)에서 어떤 군사적 분쟁의 재발도 원치 않음을 서약했다. 우리는 그 협정 의무를 전폭적으로 이행할 결심이다. 더구나 여기서 강조하고자 하는 사실은, 대한민국 군대(부대들)에 의한 어떠한 군사적 도발행위의 재발에 대해서건, 미국은 어떤 형태와 방식으로건 그것을 돕는 행위로써 정전협정의 규정과 의무를 직접적으로건 간접적으로건, 위반하거나 회피하지 않을 것임을 분명히 밝힌다. 만약에, 상대방 공산군 쪽에서는 정전을 성실히 이행하는데 귀하가 군사적 행동을 계획한다면, 본인으로서는 주한 미국 군대와 유엔 참전국들의 군사력으로 하여금 그런 사태에 말려들어가게 되는 것을 저지하고, 그 군인들의 생명과 안전을 보장하기 위해서 요구되는 가장 적절한 방법과 수단을 강구할 수밖에 없는 입장에 있다는 사실을 알아주기 바란다.





원문은 다음과 같다.6)




……But if you should decide to attack alone, I am convinced that you would expose the ROK forces to a disastrous defeat and they might well be permanently destroyed as an effective military force. Therefore, I must know whether or not we are to stand united so that our military leaders may make appropriate plans.
In signing the armistice, the United States has pledged itself not to renew hostilities in Korea. We mean to carry out that commitment fully. Moreover, we will not directly or indirectly violate or evade that commitment by assistance in any form to any renewal of such hostilities by ROK forces. If you were to plan to initiate military action while the Communist forces are complying with the Armistice, my obligation as to both United States forces and other United Nations forces would be to plan how best to prevent their becoming involved and to assure their security.





미국 정부와 아이젠하워 대통령은 정전협상 과정에서 이미 리승만 대통령과 한국 정부 또는 그의 명령하에 한국의 육ㆍ해ㆍ공군이 휴전선 넘어 북한을 침범해, 정전협정이 깨질 위험을 심각하게 두려워하고 있었다. 미국 정부와 유엔군 사령관은 이 가능성과 위험성에 대비해서 리 대통령과 한국에 대한 단호한 조치를 수립해 놓고 있었다. 미국(유엔군 총사령부)은 2년 반에 걸친 정전협정 협상을 통해서, 정전협정을 준수하려는 공산국(중공ㆍ북한) 측의 성실성을 확신한 것 같다. 그와는 반대로 미국은, 정전협정의 이행과 한반도에서의 평화가 남한에 의한 대북한 군사도발로 깨어질 것이라고 두려워했다. 정전 수립 후에 남한군이 지상의 비무장지대를 넘거나 서해에서 서해 5도를 기점으로 북한 서해 연안을 공격하지 못하도록 남한 해군의 군사행동의 한계선을 그어야 할 위급한 상황이었다.
미국 정부와 유엔군 총사령관이 한국 정부(리승만)와 한국 군대에 의한 휴전협정ㆍ휴전상태의 파기 행동을 저지하기 위해서 사전에 결정했던 여러 가지 조치들은 다음과 같은 기본계획에 따른 것이었다.




발신: 행정비서실장
수신: 국무장관
와싱톤, 1953년 10월 28일
극비
(리승만 대통령과 한국군의 휴전협정 파괴 및 휴전상태 교란계획에 관한 가능성, 그 위험성들 평가…… 생략)

① 대한민국 참모총장에게 유엔의 대책 결정방침을 이행하도록 명령할 것.
② (유엔 방침에) 불응하는 한국군 지휘관들을 해임할 것.
③ 한국군에 대한 일체의 병참지원 철회 및 한국군 확장 계획정지.
④ (한국군에 대한) 공군 지원 중단. 한국 공군기의 이륙ㆍ비행 금지. 한국군 탄약 보급기지 중 지정된 기지에 대한 폭격.
⑤ 명령불복종 군 및 민간 지도자들의 체포ㆍ구속.
⑥ 한국 내 수송기관, 수송수단 및 전력 관계 시설의 점령ㆍ통제.

주한미군 제8군 사령관(리지웨이 장군)은 동시에 유엔군 총사령관(헐 장군)에게 다음의 조치들을 상신할 수 있다.
① 리(승만)에게 유엔군 총사령부의 제반 정책 결정과 포고에 복종하도록 강요하고 그 결정을 전체 한국군에 포고하게 할 것.
② 군사원조 및 경제원조의 감축.
③ 리(승만) 정권에 대한 승인 철회 및 유엔군사령부로부터의 대한민국 육ㆍ해ㆍ공군의 추방.
④ (한국에 대한) 해안봉쇄(망) 선포.
⑤ 대한민국의 금ㆍ달러 거래 봉쇄ㆍ동결.
⑥ 리승만 타도를 위한 공공 선전활동 전개.
⑦ 계엄령 선포.





참고로, 원문은 다음과 같다.7)




Subject: Revised Plan EVER READY
Top Secret (Washington) October 28, 1953
(1) Instruct the ROK Army Chief of Staff to enforce UN countermeasures.
(2) Relieve disloyal ROK commanders.
(3) Withdraw all logistical support and delay ROK Army expansion.
(4) Withdraw air support, ground the ROK Air Force, and bomb designated ROK ammunition-supply points.
(5) Secure custody of dissident military and civilian leaders.
(6) Secure control of Korean transportation and electric power facilities.

The Eighth Army Commander may also recommend to CINCUNC(General Hull) the following:
(1) Demand that Rhee comply with the UNC declaration of policies and disseminate this decision to the ROK Army, et al.
(2) Reduce military and economic aid.
(3) Withdraw recognition of the Rhee government and expel ROK forces from the UNC.
(4) Establish a naval blockade.
(5) Block the ROK dollar-sterling accounts.
(6) Initiate an anti-Rhee publicity campaign.
(7) Proclaim martial law.

s/s–NSC files, lot 63 D 351, NSC 167 series





이 같은 사실들은 훗날의 서해 5도의 법적 지위와 남한이 주장하게 되는 ‘북방한계선’이라는 ‘선’의 생성 과정과 성격 및 목적을 정확히 이해하는 결정적 근거가 된다. 『한국전쟁에 관한 미국정부 극비문서집』에는 거의 200쪽에 걸쳐서, 남한 군대의 북한 공격과 위기 조성을 경계하고, 대책을 수립하고 협의하기 위해서 교환된 수많은 최고 기밀문서가 들어 있다. 그 요점은 다음과 같은 평가였다.




특별평가보고서와 SF–48

와싱톤, 1953년 10월 16일

리(승만)는 현 상태에서 자기가 공산군에 대한 일방적 군사행동을 개시하더라도 미국으로서는 자신의 행동을 저지할 만한 능력이 없다고 확신하고 있음이 분명하다. 그뿐이 아니다. 더 고약한 사실은, 리(승만)는 자신의 군사공격으로 공산 측의 대규모 군사적 대응행동이 발생하더라도 미국으로서는 한국군에 대한 군사적 지원을 하지 않을 수 없을 것이라고 내다보고 있음이 분명하다. ……미국이 별수 없이 전쟁에 끌려 들어올 것이라는 가능성이 몇천 분의 일이라도 있어 보인다고 생각하기만 하면, 리(승만)는 미국이 울며 겨자 먹기식으로라도 자기를 전면적으로 지원하게 될 것이라는 희망으로 그런 행동을 감행할 것으로 확신한다. 그 반대로, 만약 자기가 시작한 한국에서의 전쟁 재발에 미국을 끌어들일 수 없으리라고 깨닫게 되면 그때는 공산측에 대한 일방적 군사공격을 단념하리라고 믿어진다. 군사공격 개시의 희망이 사라지면 그는 (정전협상에서 합의한) 앞으로의 정치회의에서 한국에 불리한 결의들이 나오지 못하도록 하기 위해서, 그럼으로써 미국의 보호 군대가 남한에 계속 주둔할 수 있도록 하기 위해서, 이번에는 정치회의의 진전을 방해하는 데 전력할 것으로 믿어진다(원문생략).8)





거듭 언급하지만, 서해상에서의 전쟁 재발 가능성에 관한 한, 미국(유엔군 총사령관)은 북한 공산국(북한ㆍ중공) 쪽의 도발보다는 리승만(남한) 쪽의 계획적 군사도발을 훨씬 더 두려워했음을 알 수 있다. 이 사실을 모르면 ‘서해 5도’ 또는 서해 ‘북방한계선’ 등의 문제의 본질을 이해할 수 없다. 미국은 여러 가지 방법과 계통으로 한국군 수뇌들에게 여러 번 그 사실과 미국의 단호한 결의를 알아들을 수 있을 만큼 강력하게 시사했다. 그 결의는 다음과 같다(수십 가지의 유사한 계획 중의 한 예).




국방성과 국무성 및 중앙정보부 공동으로 안전보장회의에 보낸 문서(대(對)리승만 응징 계획안)

와싱톤, 1953년 11월 2일

극비
NSC 167/1

한국 불안의 적절한 정치적 해결이 불가능할 경우, 미국의 한국에서의 행동 구상
① 남한이 정전협정에서 정한 비무장지대 안의 또는 그 북쪽에 있는 중국군이나 북한군에 대해서 일방적 군사공격 행위를 감행할 경우에는 리(승만)와 그밖의 한국군 지휘관들에게 즉각 다음의 사실을 통고할 것.
a. 미국의 육군ㆍ해군ㆍ공군은 그런 행동을 직접적이건 간접적이건 일절 지지하지 않는다.
b. 미국은 그런 군사행동에 대해서는 모든 군사적 또는 물자적 지원을 제공하지 않는다.
c. 미국의 모든 경제원조가 즉각 중단된다.
d. 모든 유엔군 산하 부대 지휘관들은, 휘하 장병들이 그 같은 교전 상태의 재발에 말려들지 않도록 함과 동시에 그들의 안전을 확보하기 위해서 필요하다고 인정되는 모든 조치를 취한다.
② 이런 조치와 동시에, 미국은 리승만으로부터 비무장지대 안의 또는 그 북쪽에 있는 공산군에 대해서 앞으로 절대로 일방적인 군사행동을 감행하지 않겠다는 뜻을 문서로 기술한 서약서를 받아낸다9)(이하 대략 같은 내용의 구체안들은 생략).





다른 비밀문서들에 의하면, 한국군이 북한을 공격할 경우에 리승만 대통령에 대한 쿠데타와 체포, 한국 정부 해체, 한국 임시정부 수립, 미군의 철수 등을 치밀하게 계획해놓고 있었다.


미국의 대응조치— ‘북방한계선’의 실체

리승만 대통령의 북한 침공 작전과 정전 파괴 계획에 대한 미국의 대응은 네 가지로 표현되었다.
① 한미 방위조약의 체결: 이 조약으로 미국은 만약 북한의 군사공격이 있을 경우 ‘제한적’ 범위의 군사적 지원과 보호를 약속했다(한미 방위조약 인준: 1954.1.19).
② 평화협정 협상의 기한 설정과 협상 실패시의 한국군 증강 종합계획 실시: 제네바에서의 정치회담은 쌍방의 주장 대립으로 실패했다. 미국 육군대장 벤 프리트를 사절단장으로 하는 한국군증강 종합계획이 실시됐다(1954.5.6~).
③ 남한 전후 복구ㆍ부흥을 위한 경제원조, 지원 계획의 실시.
④ 서해에서의 한국 해군 행동 규제: 한국(남한) 군대의 육지에서 비무장지대와 서해에서 북한 해안에 대한 군사적 침투ㆍ공격 등 일방적인 군사행동을 방지하는 조치로 유엔군사령부는 서해에서의 한국 해군 행동의 북방한계를 대체로 이전의 대북한 ‘해상봉 쇄선’(클라크 라인)으로 제한한 것으로 믿어진다. ‘북방’한계선이라는 명칭 자체가 그 목적을 시사한다. 그 어휘와 개념은 남쪽 군사력의 행동범위의 북쪽 한계를 뜻한다. 만약 북한 해군의 남방향행동권의 한계선이라면 ‘북방’한계선이 아니라 북한 해군에 대한 ‘남방’한계선이라고 이름했어야 할 것이다.
이 선이 그 후 한국 정부와 해군에 의해서 이른바 ‘북방한계선’이라는 이름으로 통용된 것으로 보인다. 이 선이 정전협정 위반이라고까지 할 수 있느냐의 문제는 필자로서는 단정하려 하지 않지만, 적어도 정전협정에는 전혀 합의된 바 없는 일방적 선임은 확실하다.

정전협정의 수정 또는 증보에 관한 규정

정전협정 규정의 어떤 수정이나 보탬(增補)을 원할 때에는, 첫째, 그 의사와 내용을 상대방에게 정식으로 통고하고, 둘째, 상대방의 동의를 얻어, 셋째, 그 변경 사항을 쌍방이 공동으로 관리 및 집행해야 한다. 여기서 중요한 요소는 ① 정식 통고, ② 상대방의 동의, ③ 그에 대한 공동 관리 및 집행이다.
‘북방한계선’도 이 규정에 적용해서 검토되어야 한다. 정전협정 제5조 부칙은 다음과 같이 규정하고 있다.




정전협정 제5조 부칙
61. 본 정전협정에 대한 수정이나 증보는 반드시 조인 쌍방 사령관들의 상호 합의를 거쳐야 한다.





정전협정 제2조 15항 합의로 폐지된 대북한 봉쇄선(클라크 라인)의 자리에 그 어떤 새로운 ‘선’이나 ‘수역’을 설정하려면 동의를 얻어야 한다. 이것이 협정 규정이다. 일부 학자들은 유엔군 총사령관의 통보가 있은 것처럼 추정 내지 주장하고 있으나 확인된 바 없고, 유엔군사령부는 이를 부인하고 있다. 북방한계선의 합법성이나 정당성을 한국 측 입장에 서서 주장하고 있는 연구자 김현기 씨(한국군사학회 연구위원, 국방대학원 교수, 국제정치학 박사)도 이 점을 시인하고 있다.10)

참고로, 리승만 대통령이 전쟁 중인 1952년 1월 18일에 한반도 주변 해역(동ㆍ남ㆍ서해)에 선포한 소위 ‘리승만 라인’ 또는 ‘평화선’(Peace Line)의 서해 부분이, 연평도–대청도–소청도의 연결선 밖으로 올라가 한ㆍ만 국경의 압록강 하구 서단과 접하는 직선으로 북한의 서해안을 포위하고 있었다. 미국 정부는 정전협정이 발효된 뒤에 북한 해안봉쇄선(클라크 라인)을 철폐한 데 이어, ‘리승만 라인’도 일방적 조치이기 때문에 불법으로 규정했다. 그리고 리 대통령(한국 정부)에게 그 법적 무효성을 주장해 그것을 철폐시켰다(1953.11.2). 이것은 미국(유엔군)이 소위 클라크 라인을 철폐한 직후다. 마찬가지 근거에서 북한의 일방적 선포인 서해의 ‘군사경비선ㆍ구역’도 남쪽으로서는 존재하지 않는 것이며 불법으로 간주된다. 한국이 주장하는 ‘북방한계선’ 역시 동일한 기준에서 존재하지 않으며 불법이라고 보는 게 타당하다.

한국 측(국방부) 견해와 주장의 문제점들

이상에서 모든 가능한 방향과 근거로 검토한 결과로서 다음과 같은 문제점들이 떠오른다.
① 북방한계선의 법적 성격: ‘클라크 라인’의 후신이라고 주장되는 ‘북방한계선’은 정전협정 합의 규정에 근거하지 않은 일방적 조치다. 한국군 작전통제권을 장악하고 있던(있는) 유엔군사령관 휘하의 내부적 해군작전 운용 규정의 성격이라 함이 옳다.
② ‘북방’한계선이라는 명칭: “북쪽으로 이 이상 못 간다”는 함의(含意)의 Northern Limit Line의 명칭부터가 북한 해군의 한국쪽에 대한 남(南) 방향 행동의 저지선 또는 한계선이기보다는, 한국(남한) 해군의 북 방향 도발 행위를 예방하기 위해서 규정ㆍ운영된 내부적 한계선으로 봄이 옳을 것 같다.
③ 서해 5도를 연결하는 군사적 목적의 선 또는 구역의 문제: 서해 5도는 위에서 상세히 검토했듯이, 정전협정에서 단순히 유엔군측 통제하에 각각(이것이 중요하다) 그 위치에 존재할 뿐이지 그 섬들을 연결하는 어떤 ‘선’을 설정하거나 그 선의 어떤 부분에 ‘구역’을 설정할 수 없는 ‘각개산재’(各個散在)하는 ‘개별적 존재’다. 따라서 소위 ‘북방한계선’과 그 남쪽으로 평균 10킬로미터 폭을 가지는 ‘완충구역’이라는 것은 정전협정에 위배된다고 보아야 할 것이다.
④ 그 법적 효과의 의문성: 정전협정의 어느 일부에 대한 수정이나 증보는 협정 조인 쌍방 당사자 간의 공식 통보와 합의가 있어야 한다. 유엔군사령부가 북방한계선 설치의 통고나 합의를 시인하지 않고 있다. 유엔군사령부는 이번 남ㆍ북 해군 충돌 사건 이후에도 판문점 정전위원회에서나 미국 정부의 입장에서나 ‘북방한계선’이 합법적이라는 공개적 발표를 한 적이 한 번도 없다.
⑤ 북한은 40년간 북방한계선을 묵시적으로 인정해왔다는 주장: 한국 정부를 대표한 국방부 대변인(차영구)의 이 주장은 사실과 다르며 진실의 왜곡으로 해석된다. 그 증거로서 국방부가 언론기관에 제공한 「서해 5도 주변 해역 북한 주요 도발일지」를 보면, 북한은 1956년 이래 매년 정기적으로 수없이 많은 “북방한계선 침범”을 했다. 북한의 북방한계선에 대한 ‘도발’의 측면을 강조하려는 목적으로 국방부가 제시한 표는 결과적으로 국방부의 의도와는 반대로, 북쪽이 행동으로써 ‘북방한계선’의 존재에 이의제기를 거듭해온 실적을 반증해준다. 북한의 이 같은 거듭된 행위는 법률적으로는 남한의 실제적 무력으로서의 ‘권리 취득 시효’ 주장에 대항해서 자신의 권리를 법적으로 주장하는 ‘소멸 시효의 중단’ 또는 ‘그 중지’, 또는 남한의 권리 주장에 대한 자신의 계속적인 권리 행사 또는 ‘최고’(催告) 행위의 연속으로 보는 것이 옳다.
⑥ ‘북방한계선’의 ‘점유의 사실 상태의 보호’에 해당하느냐의 문제: 법률적으로 점유(占有)의 사실 상태가 권리로서 부분적 보호를 받는 경우는 ⑤의 경우 외에도 그 점유가 ‘폭력’이나 ‘은비’(隱秘)에 의하지 않은 것이어야 한다. 또 그 점유에 대한 권리 주장의 최고가 없이 그 상태가 일정 기간 계속된 경우다.
‘클라크 라인’(북방 해안봉쇄선)이 공개적으로 철폐된 이후에, 다시 그와 유사한 선을 공개적으로 선포하고, 그 사실을 정식으로 적법한 경로를 통해서(즉 정전협정의 군사정전위원회 등) 상대방에게 통고하고, 그 통고 내용에 대한 상대방의 동의와 쌍방의 합의가 있었으면 정전협정상 합법적이다. 즉 ‘은비’하지 않게 점유했으면 그 행위는 합법화된다. 위에서 보았듯이 그 사실은 없었다. 또 ‘폭력에 의하지 않은’ 경우도 점유권 보호의 한 사유가 된다. 그런데〈표 3〉에서 입증되듯이, 지난 40년간 수없이, 거의 정기적으로 북한 함정이 ‘북방한계선’을 무시하고 월경해온 ‘최고’나 ‘소멸 시효의 중단’ 행위를 그때마다 남한 해군이 군사력으로 구축했다면, ‘폭력에 의하지 않은 행위’로서의 ‘점유의 사실 상태의 보호’라고 해석할 수 있을까? 한국 해군이 북한 어선이나 함정의 남향 항행을 무력으로 격퇴해왔다면 이 사실도 문제가 된다.
⑦ 실효성의 원칙과 응고의 원칙에 의해서 수용되고 있느냐의 문제: 국방부 최영구 대변인은 두 원칙에 의해서 수용되고 있다고 주장했다. 일정 기간 사실상의 점유 상태가 지속되었을 때는 점유의 법적 합법성 여부를 묻지 않고 ‘일정한’ 법률적 보호를 향유할 수 있다. 그런 상태가 일정 기간 지속되었다고 주장하면서 점유의 실효성이 ‘응고’(solidify), 즉 굳어졌다고 한다. 위에서 살펴본 ①, ③, ④, ⑤의 실제적 법적 대항들이 분명한데도 점유의 실효성이 ‘응고’됐다고 단정할 수 있을지 단정하기 어렵고, 많은 의문이 남는다.

●[표 3] 국방부 발표의 서해 5도 주변 해역 북한 주요 도발일지(소규모 충돌은 생략)


 


일시


내용


1956.11.7


서해 상공서 아군기 2대 습격


1957.5.16


북한 선박, 연평도서 어선 납북


1958.4.24


연평도서 어선 1척 납치


1960.8.24


연평도 근해에 북한 무장선 침입, 우리 함정이 포격전 끝에 격침


1962.12.23


연평도 근해에서 북한 함정과 교전, 우리 장병 6명 사상


1964.3.20


백령도 근해에서 어선 2척 납북


1965.10.29


강화 앞바다서 북한 함정, 어부 109명 납치


1968.6.17


연평도 근해에서 어선 5척(어부 44명) 납북


1970.6.5


연평도 서북방서 해군 방송선 납북(승무원 20명)


1970.7.9


백령도 근해서 어선 5척(어부 29명) 납북


1971.1.6


서해안서 북한 경비정, 어선에 포격 1척 피침


1972.2.4


대청도 서쪽 해상서 북한 함정 우리 어선 1척 격침, 5척은 납북


1973.12.1~12.7


연평, 대청, 백령 근해에서 북한 함정 경비정 11차례 10여 척 침범


1974.2.15


백령도 서쪽 공해상에서 북한 함정, 우리 어선 2척 납북


1975.2.26


북한 선박 10척, 백령도 서남해상 침범, 북한 함정 미그기도 월경


1975.3.24


북한기 30대 백령도 주변 상공 침입


1975.6.9


미그 21기 2대 백령도 상공 침범


1976.1.23


북한기 2대 백령도 상공 침범


1981.8.12


북한 미그 21기 백령도 상공 침범


1981.8.26


북한, 미군 정찰기 SR–71기에 미사일 공격


1983.1.31


북한 IL–28기 백령도 상공 비행 도주


1985.2.5


백령도 공해상에서 어선 2척 납북


1991.4.13


북한 경비정 1척 백령도 근해 북방한계선 침범


1993.6.21


북한 경비정 1척 백령도 동북방 약 2.5마일 월선 침범


1996.4.19~8.27


북한 어뢰정, 경비정 등 1996년 한 해 동안 서해 NLL 13차례 침범


1997.5.29


북한 경비정 1척 백령도 서북방 5.6km NLL 침범


1997.6.5


북한 경비정 1척 백령도 서쪽 해상 12.9km NLL 침범(북 함포 3발  발사)


1997.7.2


북한 경비정 1척 백령도 서쪽 해상 12.9km NLL 침범


1997.7.4


북한 경비정 1척 백령도 서쪽 해상 12.9km NLL 침범


1998.11.24


강화 간첩선 출몰도주 등 30여 회 출몰


1999.6.7


북한 경비정 9척 백령도 NLL 침범


(1999.6.15


연평도 서북방 해역에서 남북 해군 포격전)


*『한겨레』, 1999.6.16.



북방한계선의 남한(한국) ‘영해선주장

6ㆍ25전쟁의 정전협정 조인 주체인 북한ㆍ중국과 유엔군(미국ㆍ한국) 간에는 평화협정이 체결되지 않은 까닭에, 각기의 영해에 관한 합의도 승인도 없는 현실이다. 그런데도 이번 서해상 해군 포격전이 일어나자, 대개의 신문들과 많은 남북문제 ‘전문가’들, 그리고 국제정치ㆍ법 교수들이 ‘북방한계선’을 한국(남한)의 ‘영해선’이라고 주장했다. 그러면서 북한 해군 함정의 “악랄한 대한민국 영해 침범”이라고까지 경솔하게 주장하고 나서는 풍경이 연출되기도 했다. 한국의 신문ㆍ방송 등 대중매체들의 상투적인 선정주의는 낡은 극우ㆍ반공ㆍ반북한적 편견을 극도로 부채질했다. 이런 맹목적 애국주의와 비학문적이고 감정적인 선입관적 독단론이 이번의 남ㆍ북 간 위기 사태의 핵심과 진실과 전모를 이성적으로 밝혀내려는 소수의 견해를 묵살한 감이 있다. 이 같은 소위 언론기관(언론인)의 작태는 어제 오늘에 시작된 것이 아닌 극우ㆍ반공주의적 고질병이다. 그 정신적ㆍ사상적 고질병이 학문과 이론을 전업으로 한다는 학자ㆍ교수 등 대부분의 사람들의 두뇌까지 치명적으로 병들게 했음을 이번 사건이 다시 확인해주었다. 이 실상은 서해상의 분쟁점들뿐만 아니라 남북관계의 전반적 개선과 통일노력에 심각한 저해 요인으로 작용했다.

남북기본합의서11조와 그 부속합의서9조 및 제10조의 해석차

정부 당국과 소위 전문가ㆍ학자들은 남ㆍ북한이 1991년 12월 13일에 조인한 「남북 사이의 화해와 불가침 및 교류ㆍ협력에 관한 합의서」( 「기본합의서」)에서 북쪽이 ‘서해 북방군사한계선’의 존재를 시인했다고 주장하고 있다.
「남북기본합의서」에서 이번 서해 해군 교전 사태와 관련될 수 있는 합의는 제11조의 경계선 및 구역에 관한 내용이다.




제11조: 남과 북의 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여온 구역으로 한다.





이 조문의 ‘군사분계선’과 ‘지금까지 쌍방이 관할하여온 구역’의 해석에는 치밀하고 세심한 협정 용어의 성격 분석이 필요하다. 육지의 ‘군사분계선’과 그 남ㆍ북을 포함한 ‘비무장지대’에 대해서는 쌍방 정부와 민간학자 전문가들 사이에서도 이견이 없다. 이 ‘선’과 ‘수역’의 개념과 그것이 정전협정에서 지칭하는 대상은 엄격하게 지정되어 있기 때문이다. 남ㆍ북이 각기 마음대로 그은 어떤 선을 ‘군사적 경계선’이라고 하지 못하며, 한국전쟁 발생 전날인 1950년 6월 24일 현재로 점유하고 있던 섬들을 연결하거나 그런 선의 주변에 일방적으로 그은(설치한) 구역을 군사적 성격과 기능의 ‘구역’이라고 하는 것이 아니다. 이 개념의 비정밀성(또는 의도적 혼용)이 남ㆍ북 간 주장 차이의 원인이고 핵심이다.
한국의 많은 식자들과 국방부(대변인)는 이 「기본합의서」제11조의 ‘선’과 ‘구역’을 남한이 주장하는 ‘서해 북방한계선’을 ‘선’으로, 그 남쪽으로 평균 10킬로미터 폭으로 제정한 ‘완충구역’을 ‘구역’으로 이해 또는 주장하고 있다. 그러나 「남북기본합의서」는 그 「부속합의서」에서 이 문제에 대해서 ① 육지와 바다를 나누어서 따로 ② 아주 명확한 용어의 차별과 조문의 표현으로 밝히고 있다.




남북기본합의서의 제2장 남북불가침의 이행과 준수를 위한 부속합의서
제3장 불가침 경계선 및 구역

제9조: 남과 북의 지상불가침 경계선과 구역은 군사정전에 관한 협정에 규정한 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역으로 한다.





「남북기본합의서」의 이 조문의 해석에서 핵심은, 어느 ‘일방’이 설정하고 일방이 관할해온 것이 아니라 남ㆍ북(유엔군과 북한군)의 ‘쌍방’이 합의하고 관할하여온 것이라는 뜻이다.
이 9조는 분명히 지상(地上)에 관한 규정이다. 즉 우리가 흔히 DMZ라고 부르는 ‘휴전선’과 그 남ㆍ북으로 원칙적으로 각기 2킬로미터의 폭으로 설정된 비무장지대를 말하고 있다. 이것이 여기서 말하는 ‘선’과 ‘지대’ 또는 ‘구역’이다. 한반도의 동서를 연결하는 지상분계선과 비무장지대에 관한 이 규정에 대해서는 국방 당국과 학자들도 큰 이견이 없어 보인다. 문제는 해상에 관해서다. 바다에 관해서는 제10조의 규정이 있다.




제10조: 남과 북의 해상불가침 경계선은 앞으로 계속 협의한다. 해상불가침 구역은 해상불가침 경계선이 확정될 때까지 쌍방이 지금까지 관할하여온 구역으로 한다.





이 규정은 2개 내용으로 구성돼 있다. 즉 전반은 경계 ‘선’에 관해서이고, 후반은 ‘구역’에 관해서다. 앞부분의 합의는, 서해 바다에는 DMZ처럼 군사분계선으로 확정된 ‘선’이 없다는 사실과, 따라서 그 문제는 “앞으로 계속 협의할 문제로 남겨둔”것이다. 정전 당사자의 어느 ‘일방’의 조치와 ‘쌍방’의 조치의 해석과 의미에 관해서는 이미 앞에서 상세히 검토했으므로 여기서는 간략하게 논한다.
제10조의 둘째 사항은 해상의 군사적 분계선은 확정된 것이 없다는 전제하에 “경계선이 확정될 때까지”그런 선에 따라서 설정돼야 할(육상의 비무장지대 같은) ‘구역’의 문제는 ‘쌍방’이 지금까지 관할해온 구역으로 하자고 합의한 것이다.
해상에서의 군사적 분계선 형식은, 동해의 경우는 육지 휴전선이 동해와 접하는 지점에서 정동(正東)으로 연장한 선이 정전협정 발효 이후 사실상 45년 이상 쌍방간에 수용돼왔다. 다만 해안으로부터의 그 선의 길이(또는 그 속에 내포되는 영해 ‘구역’의 폭)에 관해서는 국제해양법으로 12마일 영해제도가 확정되기까지는 이견과 충돌이 있었다. 1967년 1월 19일 남한 해군 구축함 제56호가 동해 군사분계선의 북쪽, 북한 해안에 접근했을 때 북한의 해안포 사격으로 침몰한 사건이 바로 그 예다. 1968년 1월의 미국 첨단 전파탐지 첩보선 푸에블로 호의 피납 사건도 이에 속한다. 남쪽은 미국에 따라서 3마일 공해설을 주장했고, 북쪽은 당시의 제3세계 국가들의 주장인 12마일설에 따라, 한국 구축함 56호가 동해 해상분계선을 넘어 북한 영해 안에 침입했다는 주장으로 대립했다.
서해는 동해상 분계선이 사실상 40여 년간 쌍방에 수용된 상태와는 대조적이다. 서해상에는 남ㆍ북이 서로 인정한 상태로 ‘쌍방’이 공동으로 “지금까지 관할하여온 구역”은 없다. 본론에서 이미 상세히 검토했듯이 ‘쌍방’이 함께 설정하고 함께 관리해온 선과 구역은 ‘한강 하구 도계선’(협정지도상 Aㆍ가—Bㆍ나선)과, 그 선으로 구분된 해안수역, 북쪽과 남쪽의 섬을 포함하는 ‘구역’, 즉 남ㆍ북에 그 사용이 개방된 ‘서해 한강 하구 수역’이 이에 해당하는 것으로 보아야 할 것이다.
다른 점에서는 거의 전적으로 우리 국방부 대변인과 주장과 함께하는 국방ㆍ군사 전문 연구자의 경우도 이 점에 관해서는 솔직히 국방부의 해석에 대해 회의를 피력하고 있다.




……이러한 서해에서의 사실상의 상황을 종합해보건대 동해의 경우와는 달리, NLL(‘북방한계선’—필자)은 남ㆍ북한 양측이 사실상 관할해온 해상 구역의 경계로 기능해왔다고 간단히 판정하기는 어렵다고 보아야 할 것이다. 다만 경계가 북한이 주장하는 황해도와 경기도의 도계선 연장선도 아닌 것만은 분명하다. 동해와는 달리 서해의 남북한 경계는 남북한 쌍방이 협의를 통해 지금까지의 상황과 휴전협정의 규정들을 검토해 확정시키는 것이 온당하다고 생각한다.11)





잠정적 결론 종합

본인의 이 연구가 완벽무결하다고 주장할 생각은 없다. 하지만 위에서 검토한 근거들에 서서 본 연구자는 다음과 같은 잠정적 결론에 도달한다.
① 클라크 라인은 존재하지 않는다. 존재했을 당시에도 국제법이나 유엔의 승인을 받지 못한 불법적 일방적 선이었다. 뿐만 아니라 클라크 라인은 군사작전 및 점유의 경계선이 아니라 해상봉쇄를 위한 선이었다(1999년 4월~6월에 미국(NATO)군이 코소보전쟁 중 유고 해상봉쇄를 시도했다가 불법이라는 이유로 포기한 것과 같은 경우다).
② 남ㆍ북 어느 쪽에 대한 것이건 해상봉쇄적 성격의 해상포위선은 정전협정 위반이다(정전협정 제2조 15항 및 16항). ‘북방한계선’이 이에 속한다.
③ 서해안과 서해상에 ‘쌍방’이 설치하여 공동으로 관할해온 ‘구역’은 ‘한강 하구 Aㆍ가—Bㆍ나 수역’뿐이다.
④ 직선거리로도 80~100킬로미터가 되는 두 섬 집단(연평도와 소청도ㆍ대청도ㆍ백령도)사이의 해상은 ‘일방적’ 군사행동을 정당화하는 어떤 의미의 국가 주권 행사의 기준으로 삼을 수 없다. 국제 해양법상 영해의 연결 기준 거리를 초과한다.
⑤ 서해 ‘북방한계선’이라는 명분의 선이 있다면, 그것은 북한해군에 대한 남방향 한계선이기보다는 오히려 한국군 작전지휘권자인 유엔군 총사령관이 한국 해군의 서해상에서의 북방 행동한계를 규정한 유엔(한국)군의 내부 규정적 성격이라고 해야 할 것이다.
⑥ 유엔(미국)군 총사령관의 서해에서의 남ㆍ북한 군사적 분리의 필요성은 북한군의 군사적 도발이나 정전협정 위반 가능성 때문이 아니라(또는 그것보다는) 정전협정 조인 후에 있을 남한 정부와 군부의 북한 공격 군사 도발 행위를 예방ㆍ저지할 긴급한 필요 때문에 발생된 것이다.
⑦ 북한이 ‘북방한계선’이나 어떤 ‘수역’에 대해서도 정전위원회에서 유엔군 측에 항의하고, 서해 해상에서 ‘북방한계선’을 무시하거나 선을 ‘침범’한 40년간의 실제 행동은, 그 무효성을 주장하는 ‘최고’적 행위로 해석되어야 한다. 따라서 ‘북방한계선’을 ‘묵시적’으로나 ‘실제적’(de facto)으로나 인정했다고 보기 어렵다.
⑧ 지난 40여 년간 거듭된 북쪽 해군의 주기적 ‘침범’행위와 1999년 6월 15일 전후의 연평도 서북 북한 영토의 7~8킬로미터 지근거리에서 발생한 북쪽 해군의 실력으로서의 공개적 부인(challenge)을 미루어서도 국제법적으로 ‘북방한계선’의 실효성이 ‘응고’됐다고 볼 수 없다.
⑨ 유엔군 총사령부(총사령관)가 ‘북방한계선’의 설정에 관해 정전협정 당사자인 북한과 중국 측에 정식 통고했다는 근거가 없다. 이번 서해 해군 충돌 이후에도 유엔군 총사령관(미국 정부)은 그 선의 정당성이나 합법성을 주장하는 한국 정부ㆍ군을 지원하는 공식 발언을 한 적이 없다.
⑩ 1991년 12월 13일 조인된 「남북기본합의서」와 불가침 경계선 및 구역에 관한 별도 「부속합의서」(1992.9.17)도, 서해의 ‘선’과 ‘구역’에 대해서는 ‘쌍방’이 공동으로 설치하고 공동으로 관리해온 것(한강 하구 수역과 Aㆍ가—Bㆍ나선) 외에는 어떤 존재도 인정하지 않고 앞으로 협의하기로 규정하고 있다.
⑪ 일부 언론기관(인)들이 이번 북쪽 함정의 진항(進航)을 대한 민국 영해의 ‘침범’이라고 단정하거나 그렇게 선동한 행위는 진실을 오인했거나 고의적으로 왜곡한, 무책임하고 오히려 위험한 도발적 언설이다. 서해 5도의 도서 간 거리는 국제 해양법상의 영해조항으로 연결할 수 있는 거리를 훨씬 초과하므로 영해선으로 연결할 수 없다.
⑫ 서해 5도는 각기 별개로 존재하며, 섬과 섬 사이의 해역은 앞으로 현행 정전협정을 대치할 평화협정 체결이나 「남북합의서」에 따라서, 또는 국제 해양법으로 남ㆍ북이 그 법적ㆍ경제적 용도를 합의할 때까지는 누구에게도 배타적 권리를 인정할 수 없는 공개적 해역 공간으로 보아야 할 것이다.

결론과 제안

남ㆍ북 사이의 서해 수역은 어느 쪽도 합법적으로 관할권의 배타적 권리를 주장할 수 없는, 정전협정상 공백으로 남겨져 있는 수역이다. 따라서 남북한(유엔군 포함)은 이 수역에 대한 성격 규정을 새로 정립할 필요가 있다. 이것만이 1999년 6월 서해상 남ㆍ북의 해군 충돌과 같은 불상사가 재발하는 것을 방지할 수 있는 유일한 조치다.
따라서 쌍방은 서해 해역에 대한 군사충돌 방지를 목적으로 하는 잠정적 분계선 내지는 관할선을 협의해야 할 것이다. 서해상에서의 남ㆍ북의 민간 어업ㆍ어로 행위를 조절 또는 규제하는 새로운 잠정적 어업협정 내지 유사한 조치를 협의해야 할 것이다. 이 해역에 대한 영해, 대륙붕, 배타적 경제수역…… 등에 관해서도 「남북합의서」의 정신에 따르는 협의를 개시할 필요가 있다(최종적 결정은 결국 정전협정의 제한을 받으므로 평화협정의 체결이나 현행 한반도 문제 4개국 회담 등의 정치적 타결을 서둘러야 할 것이다).
무엇보다도 중요한 결정(또는 결단)은, 남한(대한민국)이 정전협정으로 유엔군 총사령관이 그 군사적 관할권을 인정받은 ‘서해5도’를 연결하는 ‘북방한계선’에 대한 합법성이나 국제법 또는 관행상의 점유 효과 내지 점유 권리 주장을 철회하는 것이다.
이상의 조치들을 실행하기 위해서 한국 정부와 군 당국은 소위 ‘북방한계선’의 성격에 대한 진지하고 솔직한 대국민 계몽사업을 실시하여 오도된 국민(대중)적 인식과 감정을 바로잡도록 정책적 노력을 전개할 필요가 있다.

•『통일시론』, 통권 3호, 1989년 봄호



1) 박헌옥, 북한의 휴전협정 위반 반세기, 한국군사학회, 군사논단, 통권 제16, 1998년 가을호, 24.

2) 같은 글, 24~25.

3) 한겨레, 1999616.

4) 한국전쟁에 관한 미국 정부 극비문서집: 795 00/10252, 1952102; Foreign Relations of The United States 1952~1954, Volume XV, KOREA, pp.551~553.

5) 같은 책, p.551.

6) 같은 책, pp.1590~1592, SISNSC files lot 63 D 351.

7) 같은 책, XIV, pp.1968~1969.

8) 같은 책, XV, p.1534, 한국전쟁에 대한 대한민국의 행동 능력과 방향 평가.

9) 같은 책, pp.1583~1584.

10) 김현기, 한반도 해상경계선 확정경위 및 유지실태, 한국군사학회, 군사논단, 통권 제16, 1998년 가을호, 48.

11) 앞의 글, 50.


 


 


 

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